德国住房储蓄银行制度发挥良好功用

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《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确提出改革住房公积金制度，住房公积金制度改革将进入快车道。下一步如何改革将涉及到亿万城镇居民的切身利益。为此，组织该领域的专家对国际上典型的住房政策体系进行介绍解读，他们是美国以“两房一美”为代表的政策性融资思路、德国住房储蓄银行的国家住房银行思路、新加坡建立综合公积金的思路，他们代表着三种不同的改革方向，期望引起读者的共鸣。

国外住房金融体系研究（1）

陈功 郑秉文

住房储蓄银行是储户之间以住房为目的所开展的互助性储蓄系统，该制度起源于18世纪后期的英国，但之后在德国发展最为完善，并成为世界各国借鉴住房储蓄制度的典范。在德国，住房储蓄银行是最具代表性的政策性住房金融机构，其通过有机融合政府作用与市场机制，在满足中低收入群体住房需求、保持国内住房市场整体稳定、防范金融风险等政策目标方面都发挥了良好功用，较好地实现了民生保障与产业发展之间的良性互动。

我国早在1987年于烟台、蚌埠两地试行该制度，囿于定位偏差、经验不足和政府奖励缺乏等原因导致试点并没有成功，此后在本世纪初陆续改组转型为商业银行。2004年，我国与德国合资建立中德住房储蓄银行，2015年试点运营结束后纳入我国住房政策体系，虽然目前已经积累一些有益经验，但仍然存在着认同度不高、业务发展缓慢等客观问题。由此，可通过参考德国经验，为我国住房公积金的改革思路和住房储蓄银行制度的发展提供一定借鉴。

德国住房储蓄银行制度的建立与发展

1775年，英国伯明翰开始建立具有住房储蓄性质的住房互助协会，这是住房储蓄银行制度的最早起源，随后该制度在欧洲地区得到推广，并逐渐形成以法国为代表的开放式住房储蓄银行制度和以德国为代表的封闭式住房储蓄制度两种主要模式。从德国的发展情况来看，第一家建房互助信贷社出现于1885年，不过发展一直较为缓慢。至一战后的20世纪20年代初期，德国国内社会经济发展遭遇严重挫折，通货膨胀持续高涨，居民住房损坏严重，但大部分民众均缺乏必要资金积累，住房金融资源非常稀缺。1924年，第一家住房储蓄银行在德国科隆成立，此后至1929年间先后成立多家住房储蓄银行，在很大程度上缓解了战后住房融资极度短缺的问题。二战后，德国再次面临类似难题，基于能够较好应对借款人缺乏财产和信贷风险管理信息等问题，住房储蓄银行制度在金融系统重建中得以保留并获得快速发展，此后普通民众的住房难题在20世纪70年代初得以基本解决。20世纪80年代末90年代初，家庭规模缩小、移民涌入和德国统一等因素致使国内住房矛盾再次凸显，此时住房储蓄银行继续为民众提供资金支持，在有效满足居民住房需求的同时，也对东西制度的总体弥合作出了重要的历史贡献。德国住房储蓄银行在历史发展进程中始终贯彻着政府政策目标，在体现历史使命的基础上，也逐步奠定了自身在德国住房金融中的重要地位。

与此同时，德国政府适时出台与行业发展相关的立法，注重运用法制手段来不断发展与完善住房储蓄银行制度，而这些立法也成为促进行业发展的重要里程碑。1931年，政府颁布《私营保险公司和住房储蓄银行监管法》，该法将住房储蓄银行机构与住房储蓄业务纳入国家监管范围，在规范行业发展的同时，也为行业的健康持续发展奠定了基本法律基础。1952年出台《房屋建设补贴法》，该法结合当时住房短缺情况，在补贴申请方面没有规定收入上限，通过扩大补贴范围的普惠性措施来激励民众积累住房资金。1972年，专门的《住房储蓄银行法》颁布，在组织形式、经营原则、业务范围、合同标准条款、资金来源与用途、违规处罚、业务审计等方面作出了详细规定；该法在1990年进行了修订。通过不断出台与行业发展相关的法律规范，极大优化了政府对行业发展的引导能力与监管水平，有效保障了住房储蓄银行的安全运行和储户的合法利益，整体行业也由此得以保持持续健康发展。

当前，住房储蓄银行在德国的住房金融中扮演着重要角色，大约50%的购房者使用该产品，不少年轻人也开始较早通过住房储蓄银行进行储蓄。截至2020年4月，德国共有19家住房储蓄银行，其中公营住房储蓄银行共有8家，一般由银行所属的州政府进行组建，相关法律规范也由各州自行颁布，业务范围往往限定于本州或周边范围；私营住房储蓄银行共有11家，经营形式采用股份公司制，业务则延伸至全国范围。

德国住房储蓄银行的运作模式

德国的住房储蓄银行是依据特定法律成立、具有独立金融企业法人地位的专门银行，需要遵循规范的公司会计和审计制度，在财产和风险防范上有着硬性约束，同时依照相关法律缴纳税收。住房储蓄银行是德国住房储蓄制度的具体执行机构，其在业务上专门从事住房抵押信贷服务，享受有关优惠政策支持；在公司治理结构上，股东为公司的所有者，股东大会是最高权力机构。从其发展实践来看，参与主体包括储户、住房储蓄银行和政府三方：其中储户为购房需求的存款人，是资金的来源方，在资金储蓄积累达到一定数额后，才能获得贷款权利；住房储蓄银行是具有独立法人地位的经济实体，属于住房储蓄业务的专属经营机构，通过相应规则规范汇集和配贷储蓄资金；政府也是住房储蓄银行制度的重要参与方，主要包括出台相关法律法规以规范行业经营，同时也推出相应奖励补贴以引导居民自有资金参与体系发展。

德国住房储蓄银行按照其独特的储蓄信贷机制运行，一般包含四个主要阶段，第一是合同签订阶段，购房者与住房储蓄银行对合同金额、存贷款利率、还款方式等条款内容进行确定；第二是存款阶段，购房者根据合同约定完成一定数量的存款义务，一般为合同贷款总额的40%-50%，同时达到规定的最低存款年限；第三是配贷阶段，在购房者存款达到最低存款额，并达到银行相关评价指标时，住房储蓄银行根据储户评价值的排序向购房者发放贷款，资金来源于储户自身的存款、存款利息、还款和政府奖励补贴；第四是贷款归还阶段，储户在支取贷款后，需根据合同中约定的利率水平、还款年限、还款金额等内容来归还贷款。

德国住房储蓄银行的特点

一是自愿储蓄，政府奖励。住房储蓄是一种自愿契约，任何客户都可以通过这一互助形式来达到自助目的，同时储户参与门槛较低，仅有较少数量的最低合同金额和最低存款年限要求。同时，政府奖励补贴是住房储蓄银行制度的重要组成部分，一般根据储户的存款金额和参与年限来提供相应奖励，这无疑会增加产品吸引力，进而引导储户自有资金进入体系，为中低收入群体的住房需求提供一定保障。

二是先存后贷，以存定贷。由于中低收入群体收入低且缺乏相应担保物，往往较难获得商业银行抵押贷款，而住房储蓄银行将储蓄与贷款两个过程进行联结，储户通过存款不断积累自身信用以获得贷款资格，在储蓄达到足够的信用保障程度时，银行才会进行相应水平配贷。同时银行可以借助储户参储信息，了解其收入、信用、就业等信用情况，实现较低成本的风险识别，积累的储蓄资金也有着事实上的信用担保作用，这些综合因素在极大程度上降低了坏账率。

三是低存低贷，利率稳定。住房储蓄银行通过储户的共同储蓄来改善参与群体的整体社会福利，体现了互助合作精神，其施行低于商业银行的存贷款利率也正体现了这一精神；虽然存款利息不高，但低息贷款对借款储户仍然具有较大吸引力，特别是广大中低收入群体可以将节省的资金用于其他领域开支；对银行来说，较低的存款利息也有助于其控制自身经营成本。此外储户签订合约确定贷款利率后，利率不受外部通货膨胀、市场利率变动的影响，这种稳定的利率水平可以帮助广大中低收入群体抵御相关经济变动带来的风险，能够极大降低参与储户对未知变化的忧虑。

四是专款专用，封闭运行。只有参与储蓄的储户才能获得贷款，同时资金也只能用于住房类消费；从银行来看，其资金也主要用于向储户发放贷款，但在保证储户资金安全和运营稳定的前提下，也可运用少量富余资金投资低风险的债券等产品来增加收益。同时，在正常市场条件下，资金的开放性和逐利性往往会使得资金流向高收入阶层，而在住房储蓄银行制度下，储户获得贷款的机会是均等的，这为中低收入群体获得稳定资金来源提供了机会。

（作者单位：中国社会科学院美国研究所）