新时代国际贸易治理面临的挑战与应对

新时代国际贸易治理面临的挑战与应对本站　　作为唯一的国际多边贸易治理体系，《关税与贸易总协定》对二战后的经济复苏以及后来全球发展与增长的贡献，不仅体现在国际贸易总量的增长，还体现在通过《关税与贸易总协定》建立的多边贸易治理机制，将经济发展水平不同的经济体纳入同一个国际治理框架下，实施公平但又有差别的贸易规则约束和协调，从而使得各国都能接受多边治理体系，并把加入《关税与贸易总协定》作为寻求开放贸易的一项基本政策目标去实现

　　作为唯一的国际多边贸易治理体系，《关税与贸易总协定》对二战后的经济复苏以及后来全球发展与增长的贡献，不仅体现在国际贸易总量的增长，还体现在通过《关税与贸易总协定》建立的多边贸易治理机制，将经济发展水平不同的经济体纳入同一个国际治理框架下，实施公平但又有差别的贸易规则约束和协调，从而使得各国都能接受多边治理体系，并把加入《关税与贸易总协定》作为寻求开放贸易的一项基本政策目标去实现。《关税与贸易总协定》及相应原则成为国际公认的具有权威性的全球贸易规则体系，也是20世纪全球发展最重要的成就之一。

　　1995年由世界贸易组织（WTO）取代《关税与贸易总协定》之后，多边体系担当的国际贸易治理责任更重更复杂了，不仅世界贸易格局发生了根本性改变，贸易规模与贸易议题的扩展速度也远远超过了相应国际贸易规则的制订和完善的速度。因此，有必要认真研究国际贸易治理体系的改革问题，探讨新时代国际贸易治理面对的新议题新挑战。

　　2014年6月，联合国发布了题为《2015年后全球治理和全球发展规则》的报告，指出全球治理体系面临诸多挑战，例如，全球治理体系尚不具备管理日益增长的经济一体化及相互依存关系的条件，而全球化仍趋向于进一步加剧各国间的相互依存；全球治理结构和规则存在严重的不对称，尽管发展中国家必须遵守和/或承担全球治理规则和条例的影响，但它们在形成这些规则方面的影响有限；等等。该报告提出了全球治理改革的主要原则，包括共同但有区别的责任、包容性、透明度和问责制等，并阐述了如何在国际宏观经济合作、环境议题、国际贸易、国际税收等领域改革全球治理机制中坚持这些原则。

　　国际贸易治理是全球经济治理的核心组成部分，是关于国际多边贸易规则及其谈判、制定和执行的机制与体系的构建。国际贸易治理的基本目标是维护开放公平的全球贸易环境，减少各国贸易政策的不确定性，促进全球经济的可持续发展，应对全球化和全球价值链等对全球贸易秩序构成的新挑战。世界贸易组织一直担当着国际贸易治理的重任，国际多边贸易规则的谈判和执行均在世界贸易组织的框架之下。进入21世纪，相对于国际贸易治理的范畴和责任要求而言，世界贸易组织可谓不堪重负了。

　　第一，国际贸易规模和竞争格局的演变需要新的治理机制。21世纪国际贸易的内涵与外延不仅与《关税与贸易总协定》签署之初不同，与20世纪末期相比也有根本性转变。全球化新阶段和全球价值链扩展推动了全球经济转型，国际贸易竞争也从原来力促贸易总量的快速增长，逐步发展到国家间在价值链上的利益分配、国际分工与技术竞争，其中既有产品竞争，也有制度竞争。原有国际贸易多边体系已经很难有效发挥对全球贸易秩序的治理作用，客观上要求有一套与时俱进的国际贸易治理机制。

　　第二，国际贸易治理体系自身的缺陷与滞后亟须新的改革。从国际贸易治理体系自身来看，确实存在一些固有的制度上的不足，例如，在21世纪贸易新议题的贸易规则制定上明显滞后，在争端解决机制方面也存在一些制度性缺陷。

　　第三，百年未有之大变局下重构国际秩序推动国际贸易治理机制改革。世界主要贸易国之间的力量对比已经发生了历史性的变化，这种变化是二战以来的首次，其中既有经济实力对比之量的变化，也有各国贸易政策取向方面的内生性变量增加，在国际上尚未形成一个可以让各经济体平等共享的全球治理体系。随着全球贸易不确定性日渐加剧，新时代的国际贸易治理机制确实需要改革与完善。

　　国际贸易治理体系是一个综合复杂的系统工程，其核心是世界贸易组织多边贸易机制。国际贸易治理体系的主要利益攸关方是经济发展水平存在差异的各经济体，它们既有共同利益，也有国别诉求，机制构建需顾及各方利益，并与已有国际组织合作治理，共同应对全球新挑战。

　　二战后建立的以《关税与贸易总协定》及随后的世界贸易组织为支柱的国际贸易治理体系，可以说取得了巨大成功，这使得我们有理由相信，世界贸易组织仍可在新时代国际贸易治理中继续发挥支柱作用。世界贸易组织是一套多边贸易规则体系，是一个多边贸易谈判场所，是一个贸易争端解决的多边机制平台，是包容区域贸易协定的开放性国际贸易治理机制。对于一个拥有164个成员方、代表98%全球贸易总量的国际组织来说，世界贸易组织所发挥的作用以及所取得的成就是不可替代的。如果说每次金融危机和经济衰退都是对国际贸易体系的压力测试，那么，世界贸易组织无疑已经通过了若干次这样的测试。

　　关于支持完善世界贸易组织并使其更好担当多边贸易体系的主渠道作用，在国际上存在共识。改革国际贸易治理体系的关键，不在于是否保留世界贸易组织。真正的挑战是，在维护世界贸易组织在全球多边规则制定中的中心地位的同时，如何通过改革进一步完善世界贸易组织的规则体系以应对全球发展新议题，以及维护多边贸易体制在全球贸易自由化便利化进程中的主渠道地位，使其更具有开放性和包容性，为全球贸易秩序和治理提供有效的国际公共品。

　　世界贸易组织多边规则体系面临改革，这是国际共识。但具体由谁来引领或主导改革进程？这一共识尚未建立起来。《关税与贸易总协定》签署时，战后发达经济体和发展中经济体的共同目标，是恢复经济贸易，通过降低关税促进国际贸易向着多边化和自由化方向发展。与历史不同的是，今天，世界贸易组织改革所基于的国际经济秩序出现了一些未曾有过的格局，主要经济大国的经济力量对比、地缘利益攸关都与历史有所不同，世界正处于百年未有之大变局，各国对多边贸易体系改革的立场和利益诉求也不同。由此导致世界贸易组织改革方案虽由多个经济体从不同视角提出了不同的版本，实质上仍缺乏在世界贸易组织框架平台上的共识，也很难再现一国引领世界贸易组织改革的情景，多方合作特别是主要贸易国间的共识和默契，应是务实重构国际贸易治理体系的重要前提。因此，多国合作共推改革的路径与模式，是一项顺应大变局的改革，也是一项全球治理模式的创新。

　　《关税与贸易总协定》/世界贸易组织原本关注的国际贸易治理目标是消除贸易壁垒，促进贸易自由化。在原有目标下，国际贸易治理体系基本保持了国际治理规则体系的有效性和国别经济主权之间的相对平衡。现在这一平衡越来越难以维系，诸多贸易议题已经超越传统，不仅被化制度化，而且还可能根植于某个国家的法律体系之内，形成内生性贸易保护。

　　在确立治理目标时，其中关键问题之一就是，贸易治理是让更多国家受益还是让部分国家受益？这就回到了《关税与贸易总协定》创立时的问题原点，国际贸易治理仍须兼顾公平与开放，须有利于各国实现经济社会可持续发展的目标。要实现这一目标，需要切实考虑发展中成员方的诉求及其在融入全球化过程中所面临的挑战，客观认识发达经济体与发展中经济体在社会发展和民生福利等方面的显著差距，通过谈判形成新的多边治理体系，既能够体现发展中经济体在多边谈判中的平等参与，也能够通过差别待遇体现国际体系的包容性。

　　世界贸易组织是国际贸易治理体系的核心。国际组织，包括国际货币基金组织、世界银行等，也是国际贸易治理体系的重要组成部分。世界绝大多数国家都是这些组织的成员，相关规则机制也已成为各国认同的国际规则和行为规范。与此同时，国际条约和国际公约也在国际贸易治理体系中发挥不可替代的作用。此外，联合国经济及社会理事会、联合国贸易和发展会议等机构也承担了部分职能，而诸如经济合作与发展组织、二十国集团峰会等多边合作机制也在全球贸易和投资议题上发挥着重要作用。

　　世界贸易组织如何与国际组织合作以建立有效的国际贸易治理体系，这也是新时代国际贸易治理面临的挑战。21世纪不断扩展的全球贸易新议题，既是国际贸易治理的核心议题，也是国际组织关注的政策性议题，如贸易与知识产权、贸易与劳工标准、贸易与环境标准、贸易与公共卫生、贸易与食品安全、贸易与、贸易与海洋渔业、贸易与汇率管制，等等。与这些议题有关的治理机制和规则谈判，需要世界贸易组织与相关国际组织的共同努力，各国也需通过参与世界贸易组织与国际组织间的合作，为国际贸易治理体系建设提供切实可行的方案。

　　世界贸易组织在规范和解决国际贸易新议题方面仍存在不足，特别是在数字贸易、环境标准、劳工标准以及应对全球气候变化等议题方面还留有相当大的政策空白，这些议题在区域贸易协定层面已取得了一些成果，完善新议题多边治理规则的现实性和可行性渐增。

　　首先，劳工标准和环境标准在国际贸易政策制定中发挥越来越重要的作用，它们虽然是由发达经济体最早就贸易公平性提出的新议题，在发展中经济体，劳工保护和环境保护的理念也开始深入人心，经济政策利于提高民生福利也是社会进步与发展的历史趋势。其次，全球价值链的扩张使得各经济体之间的相互依存更加紧密，发展中经济体与发达经济体一道成为全球价值链和区块链上的一部分。在21世纪全球价值链下，国际贸易治理的重心不限于关税和市场准入，国内营商制度环境乃至社会发展水平等都开始进入边境内贸易竞争的新议程。最后，世界贸易加速走向数据化，数据贸易的快速发展将继续对21世纪全球贸易结构产生变革性影响，构建数字贸易治理体系也是新挑战。

　　全球贸易不确定性是当前世界经济的主要特征。受新冠病毒疫情对经济和贸易不确定性的叠加影响，各国开始重视评估国内经济对外部市场的过度依赖问题，一些本国经济对外依存度较高的国家开始调整产业政策，有意将那些贸易依存度较高的关键产业，纳入国内产业体系加大力度支持重建，特别是那些涉及应对全球性重大突发事件的产业，有望强化本土制造、就近供应和当地储备。这种调整对全球贸易的影响不能低估。

　　为应对贸易不确定性，各国贸易政策更趋保守，并将国内和民生利益作为贸易政策的重要变量。贸易开放程度与一国的国内、经济、社会乃至文化价值观息息相关，贸易政策也构成各国外交政策的主要组成部分。传统意义上的贸易是比较优势的结果，今天的贸易政策生成于错综复杂的国际国内利益交织，贸易政策问题从未像今天这样位居全球议程的中心。不断增强的贸易不确定性和日渐扩大的国内经济影响，是国际贸易治理面临的新挑战。

　　面临百年未有之大变局，世界各国更加关注跨国贸易投资将如何影响，并通过国内制度和立法来防范与对外贸易和外国投资相关的风险。如何界定一国启动“例外”相关立法以限制贸易和投资是否具有适当性、合规性，是国际贸易治理面临的难题之一。当下国际贸易中与有关的议题并不是单一的，包括政府采购、出口管制、进口限制、单边报复性关税等，都可能因适用“例外”而引发国际贸易争端。而由世界贸易组织争端解决机制去认定成员方启动“例外”是否适当，至少在目前尚不可行。

　　“例外”事实上是各国贸易制度安排的必然组成部分，这种制度安排具有贸易保护、产业保护和国家利益保护的作用。同时，这一制度安排也有较高的性，常常针对某一个或几个贸易伙伴实施。因此，应通过制定新的国际贸易治理规则，防范有关措施演变成为贸易壁垒或贸易保护主义工具。

　　国际治理体系的包容性与开放性同样重要，如何平衡这两者，是一个不小的挑战。国际贸易治理体系的包容性至少应考虑以下三个方面：一是经济发展水平与体制的包容，即经济发展水平不同、经济制度不同的经济体共同参与，充分照顾发展中经济体特别是不发达经济体的发展目标的实现；二是贸易谈判模式的包容，即以世界贸易组织为核心并通过区域贸易协定与区域对话机制推动国际公共品的生成；三是贸易治理目标的包容，即兼顾经济贸易利益、社会民生利益和生态可持续发展利益。在寻求建立国际治理体系的同时，各国更多地希望以国际规则和制度体系为基础推动解决国内面临的经济和社会问题。因此，国际贸易治理体系必须兼顾包容和开放，这一体系的受益者不仅包括国家和政府，还需包括实实在在的社会角色，包括公司、机构和民众。

　　与多边贸易体系改革困境形成鲜明对照，区域贸易合作机制建设不断有创新、有拓展，区域贸易协定的签署也不断推陈出新。在世界贸易组织之外推动区域贸易协定谈判有其必然性和可行性。一是各国政府将区域合作视作国家战略的重要组成部分予以政策支持；二是世界贸易组织规则允许成员方谈判和签署区域贸易协定；三是区域贸易合作机制使那些在世界贸易组织体系内无法实现的贸易规则得以实现，且从总体上看，还具有降低区域内贸易壁垒、促进贸易扩展的效应。

　　区域贸易协定虽与世界贸易组织推动贸易开放的目标基本一致，也可为新一轮多边谈判提供样本，但并不一定能够成功转化为国际多边协定。各区域贸易协定之间的差异，还有可能进一步提高交易成本，在原产地规则方面尤为明显。因此，如何实现区域贸易协定与多边贸易体系之间的规则协调也是构建国际贸易治理机制面临的挑战。

　　综上所述，国际贸易治理面临着诸多挑战，各国在世界贸易组织改革与国际贸易治理体系建设上的共识，是有效应对挑战的重要前提。

　　（摘自张蕴岭、张丽娟主编《国际贸易治理与变革》，世界知识出版社2020年8月版，原文22千字，此文为删减版，引用须注明原文出处。）