“聚焦新体育法”系列报道之五：《体育法》修订让反兴奋剂法律体系更加健全

“聚焦新体育法”系列报道之五：《体育法》修订让反兴奋剂法律体系更加健全本站　　2022年6月24日，十三届全国会第三十五次会议表决通过《体育法》的修订，这是我国《体育法》自1995年颁布以来的第一次大修，相比修订前的《体育法》（以下简称“旧《体育法》”），修订后的《体育法》（以下简称“新《体育法》”）不但章节进行了较大的调整，各章节的条文也得到了较大的丰富和完善

　　2022年6月24日，十三届全国会第三十五次会议表决通过《体育法》的修订，这是我国《体育法》自1995年颁布以来的第一次大修，相比修订前的《体育法》（以下简称“旧《体育法》”），修订后的《体育法》（以下简称“新《体育法》”）不但章节进行了较大的调整，各章节的条文也得到了较大的丰富和完善。新《体育法》共12章、122条，在全民健身、青少年与学校体育、竞技体育、反兴奋剂、体育产业、保障条件、体育仲裁、监督管理、法律责任等诸多方面，对我国体育发展的实践做出了回应，亮点纷呈。反兴奋剂工作不仅事关体育运动的公平和运动员的健康，也事关国际领域的斗争与合作，是维护体育秩序完善治理体系的重要内容。2005年，我国成为《反对在体育运动中使用兴奋剂国际公约》的签约国，一直以来高度重视国内反兴奋剂工作，并积极参与国际反兴奋剂斗争。我国一直致力于建成“拿干净金牌”的反兴奋剂长效治理体系，为我国体育大国向体育强国的转变保驾护航，实现兴奋剂问题“零出现”的最高目标。习总也曾多次就反兴奋剂工作作出重要指示批示，为新时代的反兴奋剂工作提供了根本遵循和行动指南。结合我国反兴奋剂工作发展的实践，新《体育法》反兴奋剂工作的有关制度进一步完善，让反兴奋剂法律体系更加健全，是本次修法的重大亮点之一。旧《体育法》直接涉及兴奋剂的仅有两个条款，分别是第33条第2款：“在体育运动中严禁使用禁用的药物和方法。禁用药物检测机构应当对禁用的药物和方法进行严格检查。”第48条：“在体育运动中使用禁用的药物和方法的，由体育社会团体按照章程规定给予处罚；对国家工作人员中的直接责任人员，依法给予行政处分。”这两个条文一条置于“竞技体育”章，一条置于“法律责任”章。从反兴奋剂工作的复杂现实来看，其显然无法涵盖反兴奋剂工作的所有方面，而只能是对于反兴奋剂工作的原则规定。新《体育法》大大丰富了涉及兴奋剂问题的条文，共有11个条文涉及兴奋剂问题，不仅单独设立了含有8个条文的“反兴奋剂”专章，而且在“体育仲裁”和“法律责任”章，也另有3个条文直接涉及兴奋剂问题，分别是第53条到第60条、第92条、第117条和第118条。从2个条文到11个条文的形式变化，彰显了我国对于反兴奋剂工作的重视，丰富了我国反兴奋剂法律规范的内容，进一步完善了我国反兴奋剂的制度体系。新《体育法》施行后，可以有效解决反兴奋剂基本制度缺失的问题，能更好适应反兴奋剂工作发展的现实。1995年8月29日颁布的《体育法》，作为我国体育领域的首部法律，第一次将反对使用兴奋剂写入其中。1998年12月31日，国家体育总局发布《关于严格禁止在体育运动中使用兴奋剂行为的规定（暂行）》，规范了不同兴奋剂违规主体的处罚内容及处罚程序。2003年，我国政府正式签署了《反对在体育运动中使用兴奋剂哥本哈根宣言》，承诺拥护《世界反兴奋剂条例》在全球范围内的全面实施。在此背景下，国务院于2004年1月颁布了《反兴奋剂条例》，界定了兴奋剂概念及目录，明确了体育社会团体、运动员管理单位和运动员辅助人员等主体的反兴奋剂义务。2006年8月，我国签署联合国教科文组织《反对在体育运动中使用兴奋剂国际公约》，允诺通过采取国家级反兴奋剂措施及国际合作，致力于全球反兴奋剂治理。为将上述法律及国际法律文件落实到位，国家体育总局先后制定了《反兴奋剂管理办法》《体育运动中兴奋剂管制通则》及一系列配套的规范性文件，对兴奋剂的检查与调查、结果管理、违规听证、反兴奋剂教育等具体问题作出细致规定，并且对兴奋剂违规行为的处罚进行了全面规定。在国际反兴奋剂斗争的经验总结和发展趋势的基础上，我国也逐步从严筑牢法律责任体系，通过构建反兴奋剂刑事责任体系、推动兴奋剂入刑，向全世界展示了我国在反兴奋剂问题上的决心。2019年11月18日，最高人民法院发布了我国首个审理兴奋剂问题刑事案件司法解释，为我国将反兴奋剂违规行为进一步纳入刑法规制迈出了实质性的第一步，也为打赢反兴奋剂斗争攻坚战、加快推进体育强国建设营造了最坚实的法治环境。2020年12月26日，第十三届全国会第二十四次会议表决通过的《刑法修正案(十一)》增设了妨害兴奋剂管理罪，对于组织、强迫运动员使用兴奋剂以及引诱、教唆、欺骗运动员使用兴奋剂等行为予以刑法规制，显著提高了运动员背后相关人员的违法成本，提升了威慑力度，为反兴奋剂斗争提供了更为有力的法治保障。2021年7月，国家体育总局修订了《反兴奋剂管理办法》，调整了兴奋剂违规的惩处主体，补充明确了不同反兴奋剂主体的反兴奋剂职责，尤其对青少年、同一团体及重大赛事期间的兴奋剂违规作了详细规定。与此同时，制定并印发了《国家体育总局兴奋剂违规责任追究办法》，明确了兴奋剂违规责任范围、责任追究方式及程序问题，健全了反兴奋剂管理工作制度体系，加大了兴奋剂违规责任追究力度。2020年12月，国家体育总局按照2021版《世界反兴奋剂条例》要求，全面整合吸收了《体育运动中兴奋剂管制通则》《兴奋剂违规听证规则》《运动员行踪信息管理规定》《运动员治疗用药豁免管理办法》的相关内容，制定了《反兴奋剂规则》，为反兴奋剂工作的实施提供技术性、操作性的规范和要求。可以看出，我国反兴奋剂法律体系一直在完善，在《体育法》修订前，《反兴奋剂条例》《反兴奋剂管理办法》等行政法规、部门规章在发挥规范反兴奋剂问题的主要作用，但这些规范性文件存在效力位阶低、权威性不足等问题，难以适应当前反兴奋剂工作发展的需求。新《体育法》对于反兴奋剂内容的丰富和完善，有效解决了现有法律体系的诸多不足，使我国反兴奋剂法律体系更加科学。新《体育法》“反兴奋剂”专章确立了诸多反兴奋剂的具体制度：第54条确立了兴奋剂问题的综合治理制度；第55条确立了反兴奋剂规范制度；第56条确立了兴奋剂目录制度；第57条确立了反兴奋剂机构依法履职制度和反兴奋剂信息公开制度；第58条确立了反兴奋剂宣传教育制度；第59条确立了反兴奋剂科研制度；第60条确立反兴奋剂国际合作制度。这些基本制度和第53条做出的禁止在体育运动使用兴奋剂的宣示，共同构成了我国反兴奋剂的基本制度。配合“体育仲裁”和“法律责任”章节有关兴奋剂问题的规定，形成了对反兴奋剂问题较为全面的制度规范。反兴奋剂法律制度的确立改变了旧《体育法》仅有宣示未有制度的状况。反兴奋剂的目标和愿望，必须依靠具体制度的建立和有效运转才能够实现。这些制度的确立，表明了我国反兴奋剂工作的不断深化。这些制度的落实运行，也将有效提高我国反兴奋剂工作的效率和效果。从宏观宣示到具体制度的建立健全，是我国反兴奋剂工作实践不断发展的结果，反兴奋剂工作的经验被上升为《体育法》确立的制度，为未来的反兴奋剂工作提供了更为有效的法律保障，又会进一步推进我国反兴奋剂工作的发展。旧《体育法》将反兴奋剂的规定放置于“竞技体育”一章不是偶然的现象，主要是因为竞技体育是兴奋剂问题的高发领域和最主要的领域。但是，从实践的发展来看，竞技体育不是兴奋剂问题存在的唯一领域，在学校体育、全民健身、体育产业等其他体育领域也可能出现兴奋剂问题。譬如，有的体育类考生在进行较为重要的体育类考试时也可能会使用兴奋剂获得不当利益；在有较为重大利益影响的全民健身赛事中，兴奋剂问题也可能发生。因此，未来我国的反兴奋剂工作不会仅仅存在于竞技体育领域，在未来我国的反兴奋剂能力不断增强的情况下，反兴奋剂工作也会不断向学校体育、全民健身等领域拓展。体育是一个综合性的社会领域，体育治理涉及各个行业和国家部门。反兴奋剂问题作为体育治理的重要内容之一，其同样也需要多个部门的协调配合。新《体育法》第54条的规定强化了部门合作协同治理的制度，第56条规定了体育部门会同各部门制定、公布兴奋剂目录的制度。由于历史的原因，我国的体育工作长期以来处于行业封闭运行的状态之中，其他部门不愿管或不知道该如何从各自职责出发管理体育问题的现象时有发生，也形成了体育的事只需要体育部门来管的刻板印象。但是，兴奋剂治理单单依靠体育部门是无法实现治理目标的，多部门协同才是兴奋剂问题治理的应有之道。打破原有的刻板意识，形成多部门依法依责对兴奋剂问题综合治理的状态，才能不断提高反兴奋剂工作的效果和效率，实现反兴奋剂“零出现”“零容忍”的最高目标。从旧《体育法》反兴奋剂的规定来看，其反兴奋剂的基本思路是“禁”，这一思路在今天的反兴奋剂工作中无疑是不足的。面对日益复杂的反兴奋剂工作，单纯的“禁”是难以达成反兴奋剂工作“零出现”“零容忍”目标的。新《体育法》第58条的规定有效改变了旧《体育法》单纯禁止的治理思路，转而采取防治结合的方法应对反兴奋剂问题。新《体育法》第58条规定：“县级以上人民政府体育行政部门组织开展反兴奋剂宣传、教育工作，提高体育活动参与者和公众的反兴奋剂意识。”此条规定明确要求体育行政部门必须加强反兴奋剂的宣传和教育工作，不断提高体育活动参与者和公众的反兴奋剂意识。加强宣传和教育，不断提高体育活动参与者和公众的反兴奋剂意识，无疑是解决兴奋剂问题的重要预防措施和治本之策。一边打击，一边预防，形成防治结合的兴奋剂问题治理局面，无疑会大大提高反兴奋剂工作的效率和效果。反兴奋剂问题是国内体育运动的治理问题，也是国际领域体育运动治理的问题。我国除了要解决好国内体育运动反兴奋剂治理的问题，还必须有效应对国际领域体育运动的反兴奋剂的挑战。从国际领域反兴奋剂工作的实践看，兴奋剂问题不仅仅涉及体育运动，还有可能触发风险，因此必须加强反兴奋剂的国际合作。国际范围内的兴奋剂事件可能暗藏着博弈，刻意抹黑他国兴奋剂事件的背后也会有利益的驱动，反兴奋剂斗争中的重大风险可能会产生不可估量的负面影响。在高度重视反兴奋剂斗争的大环境下，必须要防止纯洁体育被曲解利用、成为附庸。2020年美国一手操纵的《罗琴科夫反兴奋剂法案》生效，其图谋推翻现有的国际反兴奋剂体系，牵制其他国家和体育组织，实现美国目的和价值观念、保护美国利益的事件，就是国际领域反兴奋剂斗争的重要例证。我国有关方面必须重视反兴奋剂斗争带来的风险，并积极进行防范和化解。在总结国际体育运动领域反兴奋剂工作经验的基础上，新《体育法》第60条规定：“国家根据缔结或者参加的有关国际条约，开展反兴奋剂国际合作，履行反兴奋剂国际义务。”此规定为我国在国际体育运动领域的反兴奋剂工作作出了原则规定，为我国在国际体育运动领域的反兴奋剂工作指明了方向。旧《体育法》第48条规定：“在体育运动中使用禁用的药物和方法的，由体育社会团体按照章程规定给予处罚；对国家工作人员中的直接责任人员，依法给予行政处分。”此条规定了对兴奋剂使用者的社团处罚和对国家工作人员责任人的行政处罚，规定含混模糊，现实中难以对违反兴奋剂管理的有关责任进行认定，不利于对有关违法行为的处罚。新《体育法》“法律责任”章第117条和第118条对违反兴奋剂管理的行为、责任人和处罚方式进行了更为细化的规定。这两个条文对违反兴奋剂管理的使用行为和组织、强迫、欺骗、教唆、引诱运动员使用兴奋剂的行为进行了区分，增加了向运动员提供或者变相提供兴奋剂的行为。明确了处罚方式，针对不同行为，设置了取消参赛资格、取消比赛成绩或者禁赛，没收非法持有的兴奋剂，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的四年禁赛和终身禁赛，对非法提供兴奋剂的行为没收持有的兴奋剂、罚款、没收非法所得、禁赛等处罚方式。新《体育法》对违反兴奋剂管理的行为、责任人、处罚方式的进一步细化，方便了查处有关违法行为和对违法行为人追究相应的法律责任，更有利于打击涉兴奋剂的违法行为。反兴奋剂工作出现纠纷是必然的事情，纠纷的处理也就非常重要。旧《体育法》中第32条规定了体育仲裁的有关内容，但未明确兴奋剂有关的纠纷是否适用此条文的规定。新《体育法》在“体育仲裁”章中，专门对涉及兴奋剂的有关纠纷的管辖进行了明确。新《体育法》第92条规定：“当事人可以根据仲裁协议、体育组织章程、体育赛事规则等，对下列纠纷申请体育仲裁：（一）对体育社会组织、运动员管理单位、体育赛事活动组织者按照兴奋剂管理或者其他管理规定作出的取消参赛资格、取消比赛成绩、禁赛等处理决定不服发生的纠纷；”此条规定明确了按照兴奋剂管理规定作出的取消参赛资格、取消比赛成绩、禁赛等纠纷由体育仲裁进行管辖，明确了这些涉兴奋剂纠纷的处理方式。体育仲裁制度的落地运行对于涉兴奋剂纠纷的及时妥善处理，将会发挥重大的作用。整体来看，新《体育法》“反兴奋剂”章的有关规定是我国长期以来反兴奋剂工作经验的总结，既表明了我国坚决反对在体育运动中使用兴奋剂、纯洁体育的明确立场，也确立了具体有效的反兴奋剂的基本制度，涵盖了反兴奋剂工作的重要方面，新《体育法》反兴奋剂的有关规定必将为我国未来的反兴奋剂工作提供坚强的法治保障，也为世界范围内的兴奋剂治理贡献中国智慧。