学者：以彩票立法解决彩票政府规制问题

学者：以彩票立法解决彩票政府规制问题纳粹礼 彩票政府规制确保了我国彩票业以公益筹资为基本取向而发展。 当前我国彩票的政府规制主要有三：一是彩票发行销售等日常运行规制；二是彩票公益金筹集、分配及使用规制；三是彩票负面影

彩票政府规制确保了我国彩票业以公益筹资为基本取向而发展。

当前我国彩票的政府规制主要有三：一是彩票发行销售等日常运行规制；二是彩票公益金筹集、分配及使用规制；三是彩票负面影响的防治。

但是，我国彩票依靠行政法规予以管理监督，政府规制的法律层级不高，彩票运行基本框架及其所确立的彩票行销机制、公益金使用及违规查处中的问题难以得到根本解决。

因此，从有利于彩票事业长远发展角度看，必须出台彩票法，以彩票立法解决彩票政府规制问题。

我国彩票的政府规制从部门内部自我管理起步。福利彩票、体育彩票由民政、体育两部门分别设立专门机构行销，并相应承担彩票行销管理职能。

1994年，国务院明确彩票主管机构。

2001年确定财政部负责彩票管理政策制定、彩票市场管理及彩票行销监督。

2009年颁布的《彩票管理条例》首次以行政法规形式明确财政部会同民政、体育部门及其他政府部门综合管理的模式，规范彩票发行和销售机构的设立、职责及其行为规范，强化彩票运营安全保障，强调彩票的公益使命和社会责任。彩票政府规制自此走向跨部门的法制化监管。

但是，我国彩票的政府规制总体上依然滞后于行业发展，存在如下问题：

1、对彩票及彩票业的认知与定位欠科学。

彩票、彩票业及其定位是政府规制中首先要明确的基础性问题。

我国对彩票进行的凭证式界定并未把握其科学内涵，将快开高频游戏视为彩票是否合适也存争议。

对彩票行业更难以定性，其属于金融产业、休闲服务业，还是文化产业依然存在较大争议。

普通民众对彩票难有理性认知，媒体注重大奖报道，更多的人本着赌博理念购买彩票，期望可中大奖，进而难以避免问题彩民的产生。

2、多部门承担彩票政府规制削减监管效果。

我国彩票规制涉及多个政府部门，如财政部门负责彩票政策制定及彩票市场监管，民政、体育部门分别负责福彩、体彩行销管理，而打击非法彩票则需市场监督管理部门做出实际行动。

多部门分类分项监管带来部门间的协调难题，增加协调成本，使得实际监管职责难以落到实处。

彩票发行主管部门实施管理职能、通过设立专门机构承担彩票行销职能，难以避免利益扭结，监管效果欠佳。

3、彩票行销与市场对接不佳，恶性竞争与私彩泛滥并存。

我国彩票行销由政府部门派生机构承担，难以摆脱监管失灵、资源配置低效等问题。

福彩、体彩两彩票的彩票类型、行销方式、购买对象等大多趋同，难免带来内部的恶性竞争，如竞相加奖以吸引彩民。

但在外部整体上却表现出彩票游戏品种单一、娱乐性差等特点，实现高质量发展阻力较大。

4、彩票公益金分配使用的科学、透明及效率欠佳。

彩票发行的目标是获取公益金并将其公益性使用。我国对彩票公益金的使用分配是提前配置的，公益金使用多处于部门内部管理状态，公益金使用、监督及绩效评价等依然处于规制弱化状态。

我国彩票业的快速发展要求政府对彩票业强化规制。但是，我国彩票依靠行政法规予以管理监督，政府规制的法律层级不高，彩票运行基本框架及其所确立的彩票行销机制、公益金使用及违规查处中的问题难以得到根本解决。

因此，不少学者、人大代表呼吁出台彩票法，以彩票立法解决彩票政府规制问题。

科学界定我国的彩票以及彩票业。 彩票发行目标是筹集社会公益资金，促进公益慈善事业发展。因此要对彩票、彩票业给以科学规范的界定，要明确彩票购买所确立的实质性合同关系，将基于彩票运营而产生的彩票业确立为休闲服务行业。

总体上，彩票业是耗费资源少、成本费用低、经济和社会效益高的产业，其在满足人们更高层次的休闲需求中具有多种功能。需要明确彩票虽然从性质上属于商业博彩，但其与商业博彩追求的高频、快开、大额资金投入等有着诸多区别，将彩票与博彩区别开来，尤其应强调其公益筹资的特性与目标。

当然，还需重视“问题彩民”的处置，建立问题彩民识别救助机制，控制和降低彩票业发展的负面影响。

建立适合彩票业行销的市场化管理框架。 彩票管理法治化、彩票行销市场化、彩票资金配置透明化、彩票监督专业化是世界各国通行的做法。

因此，需破除彩票发行机构隶属政府部门的体制，将彩票行销与管理区分，走政府特许的市场化经营之路。建议设立专门彩票管理机构，统一进行福彩、体彩的行销市场管理。

推动福彩、体彩在彩票发行种类上予以区分，例如福利彩票以销售乐透型彩票为主，体育彩票以销售体育竞猜游戏为主等，并推动其面向市场竞争性运营，推进我国彩票行销及管理的科学化。

强化彩票运行监督，确保彩票公益目标。 针对彩票行业的监管问题，设立相对独立的彩票监督委员会，对彩票行销机构、彩票管理机构、公益金分配使用等进行全方位的独立监督，保证彩票的行销、管理以及公益金分配使用能够按照明确的法律规范运行，确保彩票业发展的公益方向。

同时，督促并监督相关政府部门协作打击私彩、地下赌博等不法行为，为我国彩票业发展创造良好的社会环境。

推进彩票公益金合理透明地使用。 公益金筹集使用透明度不够，监督不到位无疑会影响彩票业的长远发展。

为此，必须建立科学的彩票公益金管理分配体制，理顺公益金配置渠道，确保公益金使用的“公益性”和“公信力”。

建议明确公益金的使用领域，例如卫生、救助、慈善、社会福利、体育、扶贫等，同时确定不同领域的使用额度，并建立基于实际需求的调整机制。彩票监督机构需监管公益金的使用及其结果，确保公益金项目对象从中获益。

同时，彩票公益金的使用规范、程序以及使用情况等要向社会公示，确保公益金使用的公开、公正与公信，使彩票业形成良好的社会形象。

（作者为中共中央党校<国家行政学院>社会和生态文明教研部社会建设教研室主任、教授）

来源：经济观察报