清代南京城管多用“临时工” 常和百姓起冲突

　　从4月8日起，南京开展为期百天的城市“大扫除”，目的就是解决环境治理中的各种顽疾，提升居民幸福感。城市管理是一个系统工程，包括政治、经济、民生等各个方面，你知道300年前的清代，南京如何进行城市管理吗？

　　3月底，由南京市地方志办公室编纂、南京出版社出版的《南京通史·清代卷》对清代南京的政治地位、城市建设、经济发展等方面都作了翔实论述。本文摘录了其中关于城市管理方面的内容，“以古鉴今知兴替，兴衰荣辱记心间”，让我们揭开深沉的历史画卷——

　　城管用“临时工”，常和百姓起冲突

　　明代的南京城，在清代习惯上称之为江宁省城，为江南省的省会，同时也是江宁府的府城，其附郭县为江宁、上元两县，今天的南京市辖区，大致相当于清代江宁府的辖区。

　　清代江宁城的布局大致沿袭了明南京城的旧有模式，即城南为居住、商业区，城北为军事、文教区。与明代有所不同的是，清代将明皇城改建为满城，使城东由政治区转变为军事区域。清代江宁城的主要街区与大部分人口集中分布在城南部，特别是大中桥至石城门一线以南的区域。

　　江宁城内设置有省、道、府、县等各级地方行政机构，并驻扎着八旗、绿营军队，建有大量文武官署。总督署及绿营武将衙署多集中于城中部，布政司、府、县衙署则主要位于城南人口稠密地区。在城市管理方面，县级机构以下，设有坊厢、保甲等基层社会组织，起着征派赋役、维持治安的作用。清代前期，江宁城内的保甲组织一度松弛，至乾隆年间才进行较严格的编查。

　　清代江宁府及上元、江宁两县的职官数量十分有限，在管理纷繁复杂的城市事务时，常显得捉襟见肘。以维持治安为例，江宁城内的巡查、捕盗事宜由江宁城守营、江宁府南捕通判、北捕通判、上元知县、江宁知县等具体负责。而按清代官制，南、北捕通判均无经制属员，上、江两知县属下也仅设县丞一名、典史一名。各衙门的具体事务实际上大多由国家经制之外的胥吏、差役等完成。

　　而由于江宁“省城五方杂处，街市宽阔，巷道四通八达，盗贼便于行走”，官府人手不足，还需借助保甲等城市基层组织来加强社会管理与控制，甚至发动普通市民参与巡防。

　　雍正年间，江宁当局即曾在城内街巷“添设栅栏，责成居民轮流看守”。胥吏和差役“不是国家的正式工作人员，不享受俸禄和升迁待遇，也不接受严格的考核。虽然他们只是从百姓中佥派或雇募的役，但其行为却代表官府。这种非官非民的模糊身份，使他们不能受到国家机器内制度的约束，也不可能受到来自百姓的监督，因为他们的半官方身份使他们凌驾于百姓之上”。

　　由于缺乏监督制约，胥吏、差役等的不法行径十分普遍。如江宁各衙门“捕役通盗，以至窃盗常有”，使得城内治安巡缉形同虚设。胥吏、差役等肆意侵犯普通市民的权益，激起后者的对抗，甚至会酿成群体性冲突，对当局的统治秩序产生一定的冲击。

　　经费短缺，靠罚银与地方绅士捐资

　　除人员方面的困扰外，清代城市管理还面临着经费短缺的问题，地方府县征收的赋税大多送往中央，地方存留甚少。经费的不足，使地方政府难以进行大规模的工程与基础设施建设，在文化教育、社会治安等方面的投入也十分有限。为应付各项公共事业的巨大开支，地方官往往要另寻财源。如嘉庆二十五年(1820)，当局鉴于“江宁省城钟山、尊经两书院及普济堂，岁支经费每形短绌，必须宽筹息本，俾寒士贫黎藉资教养。又有冲途道路桥梁均有坍缺，应修及虽经估修尚有例价不敷，难以告成之工”，遂将罚没入官的银两8万两贮存江宁藩库，“即赏充省城书院、普济堂不敷经费及修补冲途道路桥梁工用”。

　　此类罚没入官银两虽能在一定程度上缓解政府财政压力，但由于其并不具有固定性，数额也较为有限，因而并不能完全解决城市公共事业经费短缺的问题。

　　传统城市管理模式面临着制度性缺陷，面临着官僚化程度低、地方税收支配权弱等难以摆脱的困境。然而在城市社会发展的客观要求面前，地方政府也在不断寻求变通之法。

　　自嘉庆初年开始，由于社会与经济环境的恶化，迫使地方政府寻求绅士的帮助，“官为监督、绅士经理”的管理模式逐渐体现其优越性。地方绅士的参与，显著缓解了地方政府的财政压力：嘉庆年间，聚宝门“城楼倒塌，十余年来，有司莫之问”。江宁知县傅璋上任伊始，即“特筹款重修之，一时夸为盛事”。同一时期，“城阙石路损坏亦久，数年前有议修者，格而不果行”，傅璋为实施维修工程，仍号召民间募集资金。此后“乐输者众，不数月而工竣”。

　　地方绅士除捐资外，还直接参与城市公共事务的办理。嘉、道年间，江宁多项水利工程即采取官督绅办的模式进行施工。道光之后，地方绅士在城市管理中扮演着愈来愈重要的角色，甚至在遇有战事时也须依赖绅士的力量。道光二十二年(1842)，英军舰队逼近江宁。为维修城墙，加强防御，清当局“劝谕绅商，量力捐输修补”。此外，还组织地方团练，由“绅庶人等分设捐局，雇募乡勇，各按段落巡查守望，此项经费悉由民捐民办”。

　　太平天国战争以前，江宁地区绅士参与公务主要体现在公共工程、学校、慈善等领域。地方政府与绅士都能从“官为监督、绅士经理”这一模式中获益。对地方政府而言，与民间组织和士绅的合作无疑是有效的。首先，民间集资、发典生息补充了地方公共事业经费不足。其次，地方行政对传统“赢利型经纪”的依赖性减弱，行政效率得以提高。另一方面，地方绅士也因善举而获得社会声望，甚至国家旌表。他们亦因此入祠、入方志，并以此维系社会关系、巩固其精英集团的地位。

　　百姓拆城砖盖“违建”，绿营严防

　　太平天国战争重创了江宁城。清军占领江宁后，逐步开始恢复官署，重建庙宇，修复孝陵，修缮城墙，整治道路，清理河道等工作。其中大部分工作属于应急性质，且有所选择，缺乏整体的规划。这一局面至后来才稍有改观。战后江宁的城市公共事业也逐步恢复或重建，其中较为特出的是慈善业和消防。

　　清军在围困江宁城时，城外城内的攻防双方皆开挖地道，所谓“官军常有数百人开挖地道，纵横计之，城脚空虚约二十余里，贼自内挖出者不在此数”。江宁城墙在战争中毁损严重，亟待修复。

　　战争结束后，地方官员就开始修补城墙，但限于财力，其工程多是应急性质，如填平被挖地道，对城垣进行简单修补，并没有进行大规模的重修。面对千疮百孔的城市，两江总督曾国藩感慨“金陵应修之工极多且巨”，在修完最大破城地道和南门城楼之后，仍有20余处的城脚地道，竟然“无此巨款兴修”。在战后很长一段时间内，江宁城垣一直失于修理，渐致倾颓，“雉堞参差，剥落殆甚”。而城中百姓为重建家园，也往往将城砖偷下私盖建筑，致使城垣“雨惹风欺，城堵更形危险”。为了防止城中百姓以游城远眺为名，乘机私拆城砖，破坏城垣，驻守城垣的绿营军只能严禁百姓登城，同时要求城守士兵各分地段认真巡防。

　　城垣得到大规模重修的契机，是1891年俄国太子来宁观光。负责接待的两江总督刘坤一认为城垣残缺有碍观瞻，遂下令绿营兵将城东、西临江一带的城墙稍加修葺。为了节省经费，官府下令“拆浦口旧城，雇用驳船，运至江南。其装卸一切俱遣营兵从事”。其他城墙坍塌之处，因经费短缺而作罢。

　　此后，总督刘坤一决心对江宁城垣进行大规模地整修。他先命城守协副将刘光才、江宁知府李廷箫对城墙破损情况进行查勘，逐一核实，估算工价。鉴于江宁布政使瑞璋不予支持的态度，刘坤一直接上书朝廷请求支持，最终筹措到了专项经费。1892年，修缮工程告竣，实用银十万八千七百八十两。此后直至清亡，江宁城垣再也没有得到像样的修缮。

　　采石紫金山修路，车辆需交养路费

　　战后初期城内街道大规模的整修，事出仓促，遗留问题不少。如江宁原有的石板大道，在战乱之后，石板多已不存。为了节省经费，路面铺设时使用了大量断砖，敷衍了事，质量难以保证。更为严重的是，道路多铺成龟背式，中高边低，原为便于泄水，但结果却是一经阴雨，断砖铺设的龟背式道路积水严重，泥泞难行。冬季结冰，更是让行人胆怯。如绫庄巷东首的江宁府署附近街道，在战后很长时间内路况很差，“通门广路，崎岖不平，一遇霪雨连朝则滑滑泥途，颇难得安步当车之乐”。江宁府署前的道路状况尚且如此，城内其他地方的路况之差，可想而知。

　　就总体而言，城南的路况要好于城北。城南属于繁华商业区，铺户林立，每年铺户多会自行捐款对街道进行简单的清理以保证道路畅通。城北路况就比较糟糕，无人过问，如“四象桥一带为南北通衢，行人必经之地，亦复破碎不堪”。城北道路的改善，只有依靠官府。如1884年，由江宁知府出面将神策门通往燕子矶一带的十余里大道予以整修，“低洼所在，一变而成为康庄”。

　　1895年，张之洞下令修筑江宁马路，自下关轮船码头经仪风门、鼓楼而直抵总督署。淮扬海兵备道桂嵩庆为工程总理，江宁县县令蓝采锦为工程委员负责督办。马路用砖石铺设，石料主要由绿营兵采自紫金山。其款项主要来自“酌提地方及盐务捐款凑用，并不动支库款”。江宁马路参照上海租界的马路技术结构标准建筑，路幅6米至9米，除个别路段是木块路面外，大部分是砂石路面，不少路段晴通雨阻，仅能通行马车和黄包车，略优于土路。江宁马路大大改善了城区交通，是江宁古道改建为近代道路的起点。

　　按照张之洞的规划，这条主要贯穿城北的马路修好后，还要建设从“鼓楼而南，经贡院中路，建浮桥，由钞库街出聚宝门”的南线马路。但就在马路施工之际，张之洞回任两湖，刘坤一再任两江总督。刘氏认为这条南线马路经过市廛栉比的城南，势必拆毁大量民房，代价太大，最终改为由碑亭巷穿过二郎庙，横亘于花牌楼大街，迤逦至西华门、通济门。之所以选择这条路线，是因为花牌楼、户部街等处，“沿路平衍夹道，居民房屋相距有三四丈之远，较城南市面衔接，墙垣林立者有间”。在此之后，江宁城内铺设马路成为风潮。城内又相继开通了三牌楼到陆军学堂、大行宫到西华门、三牌楼到贡院、洋务局到旱西门、升平桥到内桥等地方路幅窄于干线的支线。

　　下关至总督衙署的马路修好之后，直接带动城北经济发展，沿马路一带，“商民逐渐起盖，房屋夹道，店肆林立”，以往地旷人稀、景况凄凉的城北鼓楼街、珍珠桥各处，“自去岁已成市面，热闹逾恒”。张之洞也在上报朝廷的奏疏中汇报铺设城北道路后的效果：“三月以来，贫民食力者，竞造手车，以为生计，往来如织，马路两旁，小民购地造屋者日多，不过三年，可成街市。”

　　马路养护须有稳定的资金来源。1896年，工程局总办桂嵩庆奉总督刘坤一之命，要求城内各车行每辆车每月须捐一元作为道路养护的费用。官宦之家自备的车辆则一律免捐。到1901年，车捐对象从马车、洋车等大型车辆扩展到小车。

　　秦淮河丢弃生活垃圾者，即加严办

　　战后城内秦淮河东、西水关之间的主河道，是江宁治水的关键。

　　战后秦淮河本已淤塞严重，而沿河两岸不断兴建河房，侵占河道，加上周边居民倾倒砖土、瓦片及生活垃圾，日积月累，更使秦淮河况日益恶化。从光绪初年开始，当局开始全面疏浚。如1880年，署理江宁布政使桂嵩庆在得到总督刘坤一同意后，调动合字老湘军疏浚秦淮河，并将旁河汊港一律挑浚。1882年，总督左宗棠再次疏浚，除将河道淤塞之处开通外，还在通济门外安装了石闸一座，并疏通了沿岸各街暗沟，确保雨水的排泄。1892年、1893年之间，尚有一次较大规模的疏浚工作。

　　此后的秦淮河水系，几乎没有得到有效的整治。当时的报刊曾对水利荒废提出过严厉的批评：“城内善后各事如修栅、修路，不但次第举行，而且垂为成宪，三年一小修，五年一大修，皆善后局估计兴办。独水利一项，十余年来无人过问”。江宁城屡次发生大雨后的内涝问题，如1897年、1898年、1901年、1902年、1903年夏天，却少见官府有大规模的治水行动。

　　秦淮河的水质污染也是长期困扰江宁的大问题。城内东南一带“居民汲饮全系秦淮”，秦淮河水质污染严重影响居民生活。污染首先来自于沿河百姓弃人河内的生活垃圾。早在嘉庆年间，包世臣就提到秦淮河水污染问题，并提议“以余银造拨船四十号，每船三夫，以二十船周环罱泥，使内外河罱日深。以二十船仿苏城挨河收粪之法。所罱肥土，及船收之粪，并插厂于三山门外，及青溪旁满城根，卖与乡间农民。所得价值以抵修船给夫，有赢无绌”。晚清时期，秦淮河两岸居民随意丢弃垃圾的现象依旧存在，“沿河房屋起造甚多，倾倒砖土、瓦片及民间垃圾，日积月累”。1893年，总督刘坤一曾下令保甲总局、江宁知府会衔示禁，并责令河快、地保往来稽查，如敢随意丢弃垃圾，即加严办。

　　提高河水的冲刷能力，也是治理秦淮河污染的一个方法。1882年冬，总督左宗棠第一次在通济门外安装一座石闸，目的在于束水人城，确保冬天或者旱季秦淮河道的水量，“使城中之居浊流者，一变而为共挹清流”。不过，城外百姓对此则是怨声载道。因为水闸修建之后，一旦遇有大水，水闸关闭，城外大水就无法正常进入城内的秦淮河道，直接造成城外圩田的倒灌。同时，修建水闸之后，经通济门河道人城的粮船，“不能越板飞渡”，影响商品粮的正常运输。清末江宁布政使李有菜，也曾采用此法。每到秦淮河进入枯水期时，他都会下令在通济门外或江边安设机器引城外水和江水进入秦淮河道，以确保城内百姓用水。

　　战后初期，还进行过不少小规模的水利建设，但多为河道局部疏浚、修建涵洞水闸等工程。城外如水西门外河、仪风门外河、上新河、三汊河、北河口河道、大胜关新河等等，也曾先后得到过整治。

　　据《南京通史·清代卷》