清朝陋规名目繁多 雍正登基伊始着手整改（图）

雍正帝就河南巡抚田文镜关于亏空耗银现象所呈奏折的批示

　　所谓“陋规”，简单地讲，是指清朝各级政府官员、幕友、吏役通过收受贿赂、浮收征派等途径敛取的俸禄外收入。这些收入虽然于法不合，但因相沿日久，遂演化为一套不成文的规制，泛滥于清代官场。　郝秉键

　　陋规名目繁多

　　清代的陋规名目繁多。从行政层次看，有中央和地方陋规之分；从陋规占有者身份看，有官员、幕友、吏役陋规之别；从行业分殊看，又有漕规、盐规等。

　　中央陋规又称“京官陋规”，大体可分为放差和坐京两种。放差陋规是指京官奉派出京办事时，由沿途或办事地点官员馈赠的盘费，雅称“钦差程仪”。每逢钦差大臣莅临本土，地方官为了联络感情，经常趋迎馈送，而钦差大臣也往往来者不拒。

　　坐京陋规，是京外官员以各种名目向中央政府官吏进奉的钱物，大体分“部费”和“礼费”两类。部费是指地方官向中央申报某些待审批的项目、待报销的经费、待核准的政务时，奉送给主管部门的“辛苦”费。雍正初年，有地方官奏报：浙江布政司每年向户部解送部费两万两。所谓礼费，是京外官员向京官馈赠的礼物，主要有别敬、冰敬、炭敬等名目。清代官员到中央述职时，一般要向京官或“关系户”送礼，称别敬。冰敬是地方官向京官们“孝敬”的“消暑费”，炭敬是“御寒费”，分别在夏至前、冬至后不久派专人持问安函奉赠。

　　地方陋规的名目则更为繁多，从州县到督抚各衙门，从盐政、漕运到河工、海关等各行业，因官阶大小、职权范围不同，各有自己的陋规收入途径。州县官获取陋规的主要渠道，是借公务之名向百姓收取各种费用。其大者，一是在征收田赋时额外加征“耗羡”。雍正年间，山西正项钱粮每两加征火耗三四钱，四川加征三钱，而山东竟加征八钱。二是征派公务费用。按照清代财政制度，地方官并无专门公务费，诸如修缮城垣、衙署、监狱、仓库、道路等费，皆需征之于民。这就为州县官肆意私派滥征开了方便之门。

　　在各级官员大吃陋规的同时，其身边的幕友、吏役也不甘寂寞。据记载，中央六部书吏(办事员)每每利用职权，借端向各省索取“规费”，稍不如意即百般刁难。粤海关各口吏役每年以“挂号”为名，向各府货船索取陋规，动辄数万两。

　　登基伊始便着手整改

　　陋规体制的形成，固然与“做官为财”思想有关，但主要是由当时不健全的财政体制造成。

　　首先，清代官俸之薄“亘古未有”，官员所得不足以维持基本的日常用度。雍正时，有人奏报，在京汉官自一二品以至八九品，每年所得俸米，人口少者或足四个月之用，人口多者仅足两个月，生活无法自给。因此，收受贿赂、额外苛索势所难免。其次，清代中央政府对地方公务未做经费安排，地方政府要举办各项公务，皆需设法自筹，而自筹的基本途径不外是向百姓额外加征各种费用。由是，陋规无形中成为对官员俸禄不足与地方无公费用度的一种财政补充。正是由于陋规在弥补财政缺陷上有一定的“合理性”，所以康熙朝以前对陋规基本持宽纵态度。康熙五十六年(1717)，有人奏报江西巡抚衙门陋规收入，其中有“每年盐商规礼银一万两”，康熙帝竟批：“此项该收。”

　　然而，因陋规的收受缺乏制度约束，其发展必然泛滥成灾，最终引发一系列弊政。首先，陋规的流行败坏了吏治；其次，陋规的流行使百姓不堪重负；再次，陋规的流行侵蚀了国家的钱粮。至康熙六十一年，各省亏空近千万两白银，户部共亏空黄金近五百两、白银二百五十九万余两。

　　到康熙末年，陋规已发展到不得不加以整治的地步。因此，雍正帝登基伊始，便着手整改。

　　其一，禁革部费。雍正元年(1723)正月，雍正帝降旨禁止收受部费，并下令组建“会考府”衙门，专门负责清理户部部费。

　　其二，禁革节礼。雍正帝认为，“节礼一事万万使不得”“属员之贿赂断不可收受”，下令禁革一切节礼。从当时地方官的汇报看，取得了良好的效果，如广西布政使刘艇琛对各属所上节礼也“分毫不敢收受”。

　　其三，禁止捐俸助工。清代官员薪俸本来微薄，但有些官员为了博取好官声，每每借兴建公务之名，率领属下捐俸兴办。此举不过是挪东补西，到头来各官捐出之俸还得分派在百姓头上。因此，雍正帝下令“永远停止”。甘肃巡抚石文焯奏报捐俸为万不得已之计，“势难停止”，雍正帝斥其“无耻之极”！

　　其四，实行耗羡归公，建立养廉银制度。耗羡归公是雍正帝推行的一大财政改革。耗羡是州县陋规的主要来源，按康熙帝看法，其征取“原属私事”，与国家税收无干。但事实上这种做法严重损害了百姓利益，直接影响到国家正项钱粮的征收。因此，雍正下令将耗羡收归公有，统一管理使用。耗羡归公后，清政府除将这笔收入用于弥补亏空外，还用于补贴公务费和官俸的不足。清政府利用耗羡建立起养廉银制度，自总督至州县各级官员，根据事务繁简给予数额不等的养廉银。养廉银的推行，在一定程度上改变了长期以来各级官府公私费用无所出的状况，收受贿赂、私征滥派现象有所节制。

　　改革要配套

　　雍正帝对陋规的整治，一定程度上弥补了清代财政体制的缺陷，整饬了吏治，为国家机器的运行排除了故障。但这次改革只是局部的修修补补，不是全方位的配套改革，注定难以取得长久效果。乾隆帝即位后，随着时间的推移，陋规又日渐泛滥成灾。透过雍正帝整治陋规这段历史，我们或可得到如下启示：

　　谨防“潜规则”。这种虽不成文但被广泛认可的制度虽然是隐性的，但在社会上的影响力有时甚至比正式的国家政策还要深、还要广。清代的陋规就是一种典型的潜规则。无论古今，此等潜规则若不加以遏制，国家的法令就是一纸虚文。

　　改革要配套。从根本上讲，清代陋规的存在是由体制性弊病造成的，不对体制全面诊疗，只对枝节进行修补，终归是治标不治本。宋代以后，一直奉行强干弱枝政策，中央权力日渐集中，地方权力日渐萎缩。以财政管理而言，清代的赋税收入大体分为“起运”与“存留”两部分，起运部分归中央，存留部分归地方。清代地方存留少得可怜，各种行政事务和中央交办的事项往往缺乏相应的财政安排，形成很大的经费缺口。雍正帝改革虽然在一定程度上弥补了地方财政，但未对整个财政体制做手术，其改革成效必然不能持久。

　　防止滥用“公权”。清代敛取陋规的过程，就是官吏们利用手中的“公权”谋取私利的过程。从一定意义上讲，陋规的存在在于“公权”存在的场合太多，且缺乏高效的监督机制。

　　要处理好税、费问题。雍正帝实行耗羡归公，其实质是化费为税，只对财政体制做表层修补，没有在国家财政预算上对中央与地方进行合理安排，因此“费”仍是地方财政的主要来源。当地方税收无法应付公务支出以及各项“建设”所需经费时，必然会另行谋求生财之道。要解决这一问题，除了精简“吃皇粮”的人外，进行合理的财政改革也是非常有必要的。

　　作者简介

　　郝秉键，中央财经大学教授，主要从事清代社会经济史研究，著有《清通鉴》(嘉庆卷)、《19世纪晚期中国民间知识分子的思想》等。