【深度】政府拍卖是否合法？曲阜三孔旅游接驳线路运营权归属争议难止

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太原天气预报一周

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2018年底，经过321轮马拉松式竞标，曲阜市平安旅游观光有限公司（简称“平安旅游”）以每年1310万元的“天价”，竞得山东曲阜三孔景区旅游接驳线路运营权。

“不敢不叫、不能不叫”，如今回忆起竞标时的境况，平安旅游实际控制人闫学华仍心有余悸。

实际上，当时这条线路已经由平安旅游运营了12年。为避免前期投入“打水漂”，闫学华和平安旅游认为唯有全力竞标，才能赢得生存下去的机会。然而，由于未能按时缴齐标的费用，平安旅游最终还是被取消运营资格，350万元的拍卖保证金等也未能退还。

2019年初，闫学华一纸诉状将曲阜市国有资产管理局（简称“曲阜市国资局”，后更名为曲阜市国有资产服务中心）、曲阜市文化和旅游局告上法庭，认为两部门对案涉旅游线路经营权进行竞价拍卖的行政行为违法。

最后，在被上级法院发回重审一次的情况下，济宁市泗水县人民法院两次判决仍坚持认为，曲阜市国资局的行为超越职权，对接驳线路拍卖的行为属于行政违法，应予以撤销，并要求退还原告出让金共计1650万元及利息。但是，随着曲阜市国资局再次上诉，该案目前仍未有最终定论。

时任市委书记亲自签批

曲阜——因孔子故里驰名海内外，被誉为“东方圣城”。其中，三孔景区常年吸引着大量外来游客，2007年3月被国家旅游局正式批准为5A级旅游景区。

不过，彼时曲阜旅游市场“黑车”“黑导”横行霸市，有游客甚至抱怨被骗至山寨景点，“一天逛下来也没能进入真正的三孔景区”。

在此背景下，运营长途汽车起家的闫学华向曲阜市政府递交了《关于发展曲阜城区景点间的环线电动旅游观光车的报告》，申请注册成立电动旅游车有限公司，运营汽车站往返于三孔景区之间的接驳线路。

2007年3月27日，时任曲阜市委书记的朱庆安在报告上亲自签批道：“发展旅游观光车（电动）是完善景区景点交通功能、改善交通秩序、提升优秀旅游城市形象的有效举措，符合发展方向，请市政府有关部门研究意见，按程序做出决策。”

曲阜市政府于2007年6月13日印发的会议纪要显示，“原则上同意在曲阜城区试营运电瓶车，公开拍卖该线路运营权，对中标单位进行规范管理，并收取管理费用，时间暂定一年”。

闫学华的申请得到时任曲阜市委书记的朱庆安的亲自签批。图片来源：受访者供图

随后，曲阜市平安电动汽车旅游观光有限公司（曲阜市平安旅游观光有限公司曾用名）于2007年10月正式成立。天眼查资料显示，该公司为有限责任公司(自然人投资或控股)，45名主要股东均为自然人，闫学华作为最大股东，持股比例占90%，认缴出资额9002.4万元。

紧接着，平安旅游分别向曲阜市行政执法局、物价局、交警大队递交文件，申请开通曲阜景点一日游专线观光车业务。对此，曲阜各主管部门纷纷开启“绿灯”。

“车型是当时的市委书记亲自拍板决定的。”闫学华对界面新闻回忆道，该项目契合了曲阜提出的旅游兴城口号，也顺应了当时政府整治旅游乱象的决心。因此，在没有参与任何竞拍的情况下，接驳车项目于2007年下半年上线运营。

接驳线路的开通得到了乘客和官方的一致认可。曲阜市物价局2009年批复称，“鉴于票价试行期间内，你公司严格按照规定标准执行，经营正常，未出现游客投诉现象，经研究，同意将线路票价转为正式标准：单程10元/人次、往返15元/人次，儿童和老人可免费乘坐。”

随着接驳线路人气的不断积累，平安旅游的规模也在不断扩张。作为平安旅游的股东之一，苏香对界面新闻介绍称，截至2010年前后，公司已发展为60辆电瓶车，110多人的队伍，线路运营的各项基础设施及人员架构已经基本成型。

曲阜旅游接驳市场的规模越做越大。2011年3月30日，彼时负责管理游客服务中心的曲阜市旅游局直属企业——曲阜孔子旅游（集团）有限公司（下称“孔子旅游”），与平安旅游签订了为期5年的《电瓶车合作运营合同书》。

双方约定，车辆运营的所有费用由平安旅游承担；孔子旅游代表市财政售票，所有票款先入政府财政账户，月末按照平安旅游70%，孔子旅游30%进行分配。

闫学华解释称，与孔子旅游签订合同书，相当于同政府建立了一种政企分账的合作模式，即“政府卖票，企业拉活”：企业负责投资运营，拿收入70%的大头；而政府在不投入资金的情况下，除去税金外拿30%的小头。

值得一提的是，合同中还明确，“到2016年3月31日合同到期后，在同等条件下，平安旅游具有优先续订权。”

在与政府建立了“稳定”的合作关系后，基于对当地旅游接驳市场的信心，2014年7月，平安旅游进行了改制，并投入巨资将电瓶车升级为新能源客车，还提出了争取在6年之内上市的愿景。

“公司鼓励全员持股，改制后共有股东73人，员工168名，其中大部分股东都是员工。为了扩大市场规模，公司陆续投入7000多万元购入了70余部新能源汽车，逐步淘汰了电瓶车。”苏香表示，改制后的客源逐步稳定，每年的接驳量都在60万人次以上。除去政府留成的近300万元，公司年营业收入在800万元左右，此外每年还能向当地缴纳近100万元的税收。

马拉松式竞标

然而好景不长，随着5年合同临近到期，平安旅游与政府建立的合作关系变得不再明朗。闫学华表示，在2016年3月合同到期前，他曾多次追问相关部门关于合同续签的事宜，但得到的答复总是“继续干着就行”，均未予续签。

直到2018年11月9日下午，在毫无征兆的情况下，平安旅游突然收到一份发自孔子旅游的《曲阜市三孔景区旅游接驳线路（五年期）运营权拍卖告知函》。与此同时，曲阜市政府官网也发布公告称：拍卖参考价为500万/年，竞买保证金300万元。

对此，时任曲阜市政法委书记的李洁对界面新闻表示，2016年合同到期之后，曲阜市政府曾召集法制办等相关部门及政府的法律顾问，就依法处理接驳线路运营权进行商议。最后确定以竞拍的方式处置国有资产，对此也走了相关的法律程序。

李洁认为，三孔景区旅游接驳线路属于国有资产，可以通过竞拍方式进行处置，“比如政府把国有资产的房屋租给你，五年合同到期了，如果你出合适的价格，政府可以继续租给你。但这并不代表到期之后只能由你来租，你说出多少钱就出多少钱。”

至于为何在合同到期两年多之后，政府才突然要公开拍卖，李洁表示，合同到期后，相关部门做了一定的市场调研，走了相关的程序，因此占用了一些时间。在她看来，“拍卖实施的越晚，企业沾的光就越大。”

平安旅游突然收到拍卖告知函。图片来源：受访者供图

为了避免前期投入“打水漂”，闫学华抱着“先争下来再谈”的想法，安排平安旅游参与竞标。

2018年11月26日上午10点，线上拍卖准时举行。经过前三轮竞拍，曲阜一家公司主动退出，接下来则变成了平安旅游与当地国企济宁交通运输集团有限公司曲阜汽车站（下称“济宁交运”）的竞标大战。

“对方叫了大概300多次，我们一标未叫，全是被动跟标，直到我们跟标的价格达到1310万元的时候，对方终于不再往上叫了。在竞拍价格打平的情况下，我们勉强凭借优先续订权竞标成功。”闫学华表示。

平安旅游骑虎难下。按照闫学华的预期，以往每年上交政府的分成不过300万，500万元的起拍价已经很高了。如果竞价超过800万元，那么公司刨去运营成本必是赔本买卖。

苏香表示，公司运营接驳线路12年来，投入了大量资金，加之前期集中上马的新能源汽车，目前背负着3000多万元的债务。一旦放弃运营权，对于企业和员工来说将陷入绝境。

界面新闻注意到，拍卖结束次日，曲阜市政府官网曾发布标题为“曲阜市三孔景区旅游接驳线路五年期运营权项目公开拍卖创新高”的文章。文章中称，“竞价开始后，3家竞买人经过321轮次的激烈竞争报价，最终成交价为每年1310万元，每年高出参考价810万元，溢价率高达162%。”

在一些政府内部人士看来，此次拍卖很大程度上避免了国有资产的流失，实现了国有资产的保值增值。但是闫学华认为，曲阜旅游接驳市场从无到有，离不开平安旅游十多年来的经营，“我们每年向政府分成300万元，缴税100万元，吸纳了200人就业。我们是在维护这个市场，怎么算是国有资产流失？”

竞拍成功后，尽管闫学华多次与曲阜相关部门沟通，但始终未能改变需要支付巨额拍卖款的现实。由于标的数额较大，平安旅游未能在期限内缴齐费用，最终被取消买受人资格。

2018年12月27日，曲阜市国资局、曲阜市旅游局及孔子旅游集团向平安旅游发布《关于终止<电瓶车合作运营合同书>的通知》，重申此前签订的合同书已于2016年3月31日到期，由于未另行签订合作协议，终止该合同约定的线路运营。

自此，平安旅游不仅被取消了运营资格，300万元的拍卖保证金及50万元的拍卖佣金也因拍卖违约未得到退还。

闫学华无法接受，于是寻求通过法律途径解决此事。2019年1月7日，平安旅游将曲阜市国资局、曲阜市文化和旅游局告上法庭，认为两部门委托第三人进行的拍卖行为违法。

2019年2月28日，泗水县人民法院对本案进行了公开开庭审理。

平安旅游认为，《山东省道路运输条例》明确禁止客运班线经营权行政许可采取有偿使用或者竞价的方式。曲阜市以竞价拍卖的方式出让运营权违反了相关禁止性规定，该行政行为违法。

此外，曲阜市国资局和文旅局并非三孔景区旅游线路运营权的适格许可主体，旅游线路运营权行政许可的实施主体应是道路运输管理机构。

被告曲阜市国资局辩称，三孔旅游线路资源属于国有资源，其依法对国有资源有偿使用，依法委托拍卖并不违法。

最后法院认为，曲阜市国资局的职责为负责国有资产的管理、评估、清产核资等工作，其对三孔景区旅游接驳线路五年期运营权委托第三人进行拍卖的行为属于超越职权，依法应予以撒销。

而在平安旅游向法院提起行政诉讼的同时，由于第一轮拍卖流拍，曲阜市相关部门打算以同样的方式再次对三孔景区旅游接驳线路运营权开标，时间定于2019年1月17日。

二次拍卖前夕，闫学华赶到曲阜市市长彭照辉的办公室，希望就此事讨一个说法，但最终不欢而散。闫学华称，彭照辉当时答复他，“政府很坚决，这条线必须要收回来。”

曲阜市国资局局长张红也对界面新闻重申，该线路运营权作为国有资源的无形资产，政府进行拍卖是合法的，根据《山东省国有资产有偿使用管理办法》，政府有权指定国资部门进行拍卖。

法院再审依然胜诉

由于平安旅游已被取消竞标资格，闫学华不得不通过其儿子名下注册的“山东孔子杏坛文化旅游有限公司”（下称“杏坛旅游”）参与二次竞拍。

2019年1月17日上午，第二轮的竞拍过程几乎同首轮如出一辙，济宁交运主动竞标，杏坛旅游被动跟标。经过数百轮的竞价，该线路再次拍出1250万元的“天价”，杏坛旅游最终“胜出”。

为避免重蹈被取消营运资格的覆辙，平安旅游上下达成一致，打算通过全员集资来凑齐1250万元标的款，以杏坛旅游的名义继续运营。

苏香回忆，在得知公司的处境后，168名员工一共集资了100多万元，还有37名员工主动拿出自己的房本用作抵押。加上银行和社会借贷，公司最终向曲阜市公共资源交易服务中心的账户缴齐了1250万元标的款。

杏坛旅游汇入曲阜市公共资源交易服务中心账户的银行流水。图片来源：受访者供图

2019年3月8日，曲阜市国资局、文旅局与杏坛旅游签订《曲阜市三孔景区旅游接驳线路（五年期）运营权使用协议》，杏坛旅游获得三孔景区接驳运营线路。

但是，在“天价”拍下线路运营权之后，企业的危机逐渐显现。“为了凑齐标的款，企业的还贷压力骤增，每年单是利息成本就要增加140-150万元。”闫学华表示。

另一方面，尽管泗水县法院已经判令曲阜市国资局的行政行为违法，但是曲阜市国资局随即提起上诉。

2019年10月26日，济宁市中级人民法院下达行政裁定书，认定原审法院判决认定事实不清、证据不足，决定撤销原行政判决，发回重审。

济宁中院认为，本案的的一大争议焦点在于，曲阜国资局对三孔景区旅游接驳线路五年期运营权委托第三人进行拍卖的行为是否属于超越职权。如果该线路运营权属于国有资产，则被告曲阜国资局拍卖、收储行为与职权相符；如果不属于国有资产，则与职权相悖。原审法院对此事实并未查实认定。

平安旅游的代理律师对界面新闻表示，根据国务院《道路运输条例》等文件等规定，旅游客运属于道路客运的一种，由交通运输管理部门进行管理，其他主体无权行使。基于职权法定原则，曲阜市国资局及文旅局不具有管理旅游客运的法定权责，由其对案涉旅游线路进行拍卖属于明显越权。

针对案涉线路是否属于国有资产的争议，平安旅游的代理律师认为，从许可目的来看，旅游接驳线路许可在于维护道路交通的安全秩序与旅客的便捷舒适，而非资产的增值与经营，本质属于管理性许可行为，而非资源使用的经营性许可行为，因此旅游接驳线路经营权不属于国有资产。

“退一步讲，即使旅游线路运营权属于国有资产，作为该地方政府规章上位法的地方性法规《山东省道路运输条例》已明确规定，客运班线‘不得以有偿使用或者竞价的方式确定经营者’，案涉旅游线路运营权亦不能有偿出让。”平安旅游代理律师表示。

2020年5月14日，泗水县人民法院再次开庭审理此案，并于近日宣判结果。法院坚持认为行政拍卖行为无效，要求曲阜市国资局等部门全额退还竞拍款项。

判决书显示，虽然曲阜市三孔景区旅游接驳线路是依托于三孔景区而存在的，曲阜三孔景区的资产属于国有资产，案涉旅游接驳线路运营权应当属于国有资产，但《山东省国有资产资源有偿使用收入管理办法》由山东省人民政府颁布实施，性质为地方政府规章，《山东省道路运输条例》由山东省人大常委会颁布实施，性质为地方性法规。《中华人民共和国立法法》第八十九条规定：“地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。”

因此，本案应当适用《山东省道路运输条例》规定，确认该行政行为无效。法院判决曲阜市国资中心等部门于判决生效后十日内，共计退还杏坛旅游和平安旅游1650万元及利息。

截至发稿时，界面新闻从多个权威信源获悉，曲阜市国资局已就上述判决结果再次提起上诉。

目前，借助杏坛旅游拍下的运营权，平安旅游已继续运营该旅游接驳线路一年多时间。然而闫学华称，在沉重的还贷压力和新冠疫情影响下，企业度日如年，只能勉强维持运营，“员工只剩下不到50人。”